中国近代银行业的立法监管一直是经济法研究的重点。但大多以法律文本的解释为主。笔者拟通过对清末至南京政府前期（1908-1937）的银行立法监管进行经济学分析，探寻对当今银行业监管的有益启示。

　　银行立法是政府财政金融管理部门为规避和化解银行业的风险、保护储户和其他客户的合法权益、促进银行业健康发展而制订的一系列法律规范。它是银行业发展到一定阶段的产物，也是银行业自身发展的内在要求。清末“光宣新政”时期是我国近代意义上的银行立法监管的肇始，其后历代政府对银行立法监管不断加强，地位也不断提升。由于近代中国的社会性质决定，因此政府对银行业的立法监管及在立法中体现出的监管思想带有明显的近代中国色彩，其最大的特色就是国家控制论在银行立法监管上得到了延伸。

　　一 近代中国银行立法监管产生的背景。

　　中国近代银行立法监管的产生有着多方面的因素。

　　鸦片战争后，尤其是甲午战后外国资本主义的在华银行猛增，丰厚的利润，刺激了国内的官僚、商人、买办阶级纷纷去尝试建立自己的银行。我国曾占绝对统治地位的老式钱庄业迅速衰落。近代银行兴办之初，中国金融市场主要被外国银行所把持，旧式钱庄业比新式银行业的实力强大许多，政府并没有花太多精力去监管新式银行业。许多银行都把争取纸币发行权作为有利可图的投机业。这种现象以各省官银钱号最突出，这些银行只管滥发纸币，没有信用可言，既扰乱了金融市场，也不利于银行业的发展。辛亥革命后，民族资本的银行业有了明显的发展。1925 年我国实存银行为 159家[1]P4,但倒闭的不少。直到 20 年代末期，我国的银行业的整体实力才逐渐增强，数量与规模均出现了较快增长，基本走出了先前设立多、停闭也多的局面。从 1928-1937 年间，我国新设银行达 137 家，停业者仅 31 家，1937 年的 164 家银行，其中有 2/3 都是最近 10 年所成立的。[2]

　　银行业兴办越多发展越快，没有法律法规对其监管，势必出现无序混乱的状况。

　　清末至南京政府前期社会动荡，中央政府和各级政府财政普遍赤字。为解决财政窘境，晚清政府、北京政府和南京政府都不遗余力地控制银行业，目的就是要增加财政收入，解决财政困境。银行成了为政府财政服务的金融工具和财政收入的主要来源之一。因此为其自身利益考虑，政府也必须加强对银行业的立法监管。

　　上述表明，中国近代银行业的兴起以及老式钱庄业的衰落是政府对其实施立法监管的最主要原因。

　　二 近代中国银行立法监管的经济学分析。

　　近代中国政府对银行业的立法监管始于清末“光宣新政”时期，从 1908-1937 年间分别经历了清末、北京政府、南京政府三个时期，政府对银行的立法监管不断加强，政府的主导地位也逐渐得到提升。

　　（一）清末：银行立法监管的开端。

　　清末的银行监管立法分为一般立法与专门立法。其中《银行通行则例》属于一般立法，《储蓄银行则例》等法规则属特定银行的专门立法。

　　1.厘定《大清银行则例》--以注册制度为核心的银行监管体系初步形成。1905 年 9 月，根据户部奏准的《试行银行章程》，清政府正式成立了我国最早的官办国家银行“户部银行”.1908 年 2 月，经度支部奏准，从 1908 年 7 月 1日起，大清户部银行正式改名为大清银行，厘定《大清银行则例》24 条，明确规定了大清银行享有代表国家发行纸币、代理国库和调剂金融的权利，还规定了政府对银行的监管措施，其中包括注册登记、检查惩处、“派监理官 2 人监理大清银行一切事务”[3]P240等。《大清银行则例》是我国历史上第一部银行法，是中国近代银行立法监管的开端，标志着以注册制度为核心的度支部监管治理银行体系的初步形成。

　　2.颁布《银行通行则例》--政府运用法律手段调整银行关系、规范金融市场的开始。《大清银行则例》主要是对国家中央银行的立法管理；1908 年颁布由度支部奏准的《银行通行则例》16 条，则是监管国内各类银行包括中央银行和地方银行、国家银行和商业银行在内的法律法规。它明确规定了银行的票据贴现、短期拆款、存款、放款、买卖生金银、兑换、代收票据、发行票据、发行银钱票等九项业务；还规定了实行银行注册制度，确立银行检查制度，并设立银行监管机构。依据《银行通行则例》，度支部是银行的监管机构，专门负责银行的注册登记及检查惩处事务。业务监管内容包括了歇业查核、定期报告、临事检查和辅以公开公示等。它是中国第一部由国家颁发的专门管理银行业的法令，表明中国政府开始运用法律手段调整银行关系、规范金融市场。如，关于市场准入问题，从清末一直延续至南京政府时期，历届政府都是仿照西方模式实行特许制度和核准制度。

　　1908 年《大清银行则例》就采取银行业资本法定制度。虽然《银行通行则例》规定银行注册时必须详报资本总额，但没有规定设立普通银行所需的最低资本限额，使得清末官商设立普通银行在资本金上没有门槛限制，容易导致银行机构的滥设，产生金融风险。

　　清末的银行业刚刚起步，同业组织尚未产生，政府权威尚存，政府对银行业有着一定的控制力。新生的银行业，无论是市场准入还是业务运作都有赖于政府。虽然清政府所颁布的银行监管法令，因其很快灭亡而实际作用有限，但任何国家对银行业的影响力更大程度上是取决于对国民经济的干预能力。新制度经济学国家理论的“the North Paradox（诺思悖论）”认为，国家一方面要使统治者的租金最大化，另一方面又要降低交易费用以使社会总产出最大化，从而增加国家税收。[4]P20但这两个方面之间存在着持久的冲突，这种冲突在清政府对银行业进行的立法监管中表现为：一方面为了增加财政收入，另一方面也为了促进银行业健康发展而颁行了一系列银行监管法律。

　　由于近代中国的社会性质的因素，外国资本主义势力在一定程度上限制了清政府对银行业的控制力，尤其是在对外资银行的监管上，清政府囿于自身经验和实力不足等原因，未能对外资银行进行适当的监管，使得新式银行业在清末的发展虽有亮点却步履蹒跚。但晚清政府通过初步的银行立法尝试对银行业进行统一监管，一定程度上改善了当时银行业的混乱局面。这些银行立法对银行业的具体管理，诸如机构设立、人事配备与管理、资本管理等都做出了规定和设计，皆表明清末在银行立法监管方面形成了一定的体系，有利于银行业经营效益的提升，在中国近代银行业管理发展史上迈出了第一步。【文章来源：金英文案】

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