行政机关内部重大决策合法性审查是指，“在重大行政决策过程中，为保障决策合法有效、顺利实施，行政机关内部法定主体按照法律规定的程序和标准，对重大行政决策行为是否合乎法律规范进行调查、论证并作出法律评价结论的行政程序制度。”2014年10月23日，随着十八届四中全会的圆满落幕，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》这一全面部署我国依法治国基本方略的纲领性文件也闪耀出台。在该文件中，明确将“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制”提到日程上来。然而，在我国当前的行政实践中，行政机关内部重大决策合法性审查制度在宏观层面存在中央立法缺失、地方立法位阶较低的问题，在微观层面存在审查主体不清且发展薄弱、审查内容操作性不强、审查意见效力不足、责任追究机制不健全等问题。

　　而这些问题直接导致行政机关内部重大决策合法性审查在我国形同虚设，使得决策违法、失误现象层出不穷，造成了公共财产的重大损失、政府公信力的严重下降。因此，如何建立行政机关内部重大决策合法性审查的具体制度，以防止公权力的恣意行使，已成为理论学界研究政府行政管理不可回避的重要课题。

　　一、建立行政机关内部重大决策合法性审查机制的必要性

　　1.减少政府决策失误

　　近年来，我国发生的重大行政决策失误事件屡见报端，并且由失误造成的财产损失也十分惊人。如“广州黑漆路决策失误让近5000万元财政打了水漂”,“云南投资2.7亿元建的文化长廊在3年后花3亿拆除”等事件。这些重大行政决策的失误不仅严重损害了公共利益和公民权益，而且影响了人民政府的权威形象，甚至危及社会的稳定秩序。然而，究其原因，除了决策制定主体基本素质不高、决策水平较低和责任意识不强造成决策失误外，更重要的是现行决策体制不健全的问题，即决策方案在实施前缺乏监督审查的机制。由此可见，建立行政机关内部合法性审查制度是确保重大行政决策合法有效的前提条件，通过严谨的法律调查、论证程序来防范决策失误，可以最大限度地降低因决策失误而造成的损失。

　　2.控制权力，防止腐败

　　孟德斯鸠曾说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”可见，古今中外，任何公共权力的行使都有异化和膨胀的趋势。政府享有的行政决策权正是其运用专业行政管理知识“私掌”公权力的主要表现，而且行政决策的专业性要求也往往使得外部监督机制的作用无法有效发挥，这便给行政决策主体进行“寻租”活动提供了便利，使得决策中的腐败现象频繁出现。因此，建立制约权力的程序机制至关重要，合法性审查作为行政机关内部的监督制约机制，其有效运行可以起到抵御、扼制腐败的积极作用。

　　3.保障重大行政决策公共性的重要途径

　　“制定行政政策的过程，实际上是政策主体所代表的各种利益集团把自身利益诉求投入到政策制定中，再依据诉求调整复杂的利益关系的过程。”对于影响重大、涉及面广的重大行政决策，更是对局部利益和整体利益、暂时利益和长远利益、个人利益和集体利益甚至社会公共利益的矛盾的整合与平衡。

　　从理论上讲，重大行政决策的价值目标应以公共利益为取向，其出发点和归宿应是社会公共利益最大化的实现，而不能仅考虑地方利益和部门利益，甚至沦为少数人牟取私利的手段。但实践中大量重大行政决策是由地方政府及其工作部门作出的，决策的制定难免是从其地方利益、部门利益甚至个人利益的角度出发，违背公众的意愿，而出现“公共性”缺失的问题。如厦门PX项目事件中，决策机关不得不在凝聚起来的强大民意下迁址改建。因此，建立行政机关内部合法性审查机制已刻不容缓，须用程序的手段促使重大行政决策走向规范化、制度化，削弱地方利益、部门利益及个人利益对决策的过度干扰，让其重新回归公共利益的本质属性。

　　4.预防社会安全风险

　　重 大 行 政 决 策 作 为 影 响 范围广泛、涉及公众切身利益的行政行为，如果不加以规范，将导致严重的社会风险的发生。如据2014年4月发布的《中国法治发展报告。12（2014）》指出，“中国社科院法学所法治指数创新工程项目组对从2000年1月1日至2013年9月30日期间，发生在中国境内、规模在百人以上的871起群体性事件进行了详细梳理，发现其中有383起是由公民等与政府或官员之间的矛盾引发的，占44.0%,而这些事件直接或间接的诱因就是重大行政决策。”由此可见，为预防社会安全风险事件，必须设置前置性程序对重大行政决策进行制约。因此，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制正当其时。

　　二、建立行政机关内部重大决策合法性审查机制的路径分析

　　建立审查机制的关键是应在立法层面制定统一的法律规范。行政机关内部重大决策合法性审查之所以存在审查主体混乱、审查效力不足、实践中备受冷落等问题，主要原因在于行政机关内部重大决策合法性审查制度法制化程度不高，缺乏强制有力的统一规范。其实，从2011年开始，《重大行政决策程序条例》就已经连续三年被列为国务院立法工作计划的研究项目之一，并且在2014年时上升为国务院立法工作计划的预备项目之一，只是时至今日该条例仍未出台。通过制定法律位阶较高的行政法规，对行政机关内部重大决策合法性审查的具体制度进行统一规范，让政府机关进行重大行政决策时有法可依，使得权力受到制度的有效制约，以此来避免违法决策以及决策失误所造成的劳民伤财的腐败现象。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制的具体路径，可有如下几方面。

　　1.明确审查主体，加强机构建设

　　行政机关内部重大决策合法性审查程序能否顺利进行，首要环节是审查主体的设置。有学者曾提出合法性审查主体的模式有四种：“一是决策机关内的法制机构审查模式；二是决策机关外的法制机构审查模式；三是本级人民政府法制机构统一审查模式；四是社会中立的独立机构审查模式。”然而，这四种模式各有利弊，单独选择其中任何一种模式都无法适应我国现有的“网状式”行政管理体制。而且重大行政决策作为一种行政行为，其不仅要求符合合法行政、程序正当原则，还要求符合行政效率原则。因此，应在结合我国具体行政实践的情况下，综合考虑行政法基本原则，针对不同级别、不同类型的行政机关，灵活确定行政机关内部重大决策合法性审查的主体模式。具体如下：一是乡镇（包括城市街道办事处）政府的上级政府法制机构审查模式。由于我国乡镇一级人民政府至今还没有设置专门的法制机构，而其重大行政决策又直接关乎人民群众的切身利益。因此，由县（区）政府法制机构代为审查其重大行政决策的合法性，以保障决策的有效实施。二是县级以上人民政府及其工作部门的本级政府法制机构审查模式。即由本级政府法制机构统一审查本级政府及其工作部门的重大行政决策。

　　这样不仅统一了同级政府中合法性审查的标准，而且提高了政府各部门重大行政决策的权威性，使其得以顺利实行。三是垂直管理机关的上级机关法制机构审查模式。即我国实行垂直管理体制的行政机关，如海关、税收、工商等，由于其具有一定的独立性，且是上下级垂直领导的体制，不适合普通的政府法制机构审查模式。因此，由垂直领导的上级机关法制机构来负责下级机关重大行政决策的内部合法性审查。

　　另外，针对目前我国法制机构存在的独立性缺失、机构设置不平衡、人员配备不合理的问题，提出以下三方面建议：首先，加强法制机构建设，使法制机构的设置、人员编制与其工作职能相匹配。相比我国中央、省级、市级政府法制机构较为完善的现状，当前法制机构的建设主要着重于县（区）级、乡镇级法制机构的建设，在尚未设置法制机构的政府积极开展设置工作。另外，面对人员配备不足的问题，应根据工作任务的繁重程度增加人员编制，以促使合法性审查工作顺利进行。其次，提高法制机构的地位，重视其在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。虽然在我国现有的行政体制下，法制机构作为政府及其工作部门内设机构的状态暂时无法改变，无法成为独立的监督主体。但可以通过宣传法制机构工作的内容，加强对政府工作人员的法制教育，使其重视法制机构在依法行政方面的重要作用，以达到提高法制机构地位、强化其权威的目的。最后，提高法制机构准入门槛，大量吸收法律专业人才，并且加大培训经费的投入力度，对现有工作人员进行集中法律知识培训，提高其法律专业素养。

　　另外，提高工作人员的工资待遇水平，并且拓宽其上升交流渠道，以提高其工作积极性，更好地开展法制工作。【文章来源：金英文案】

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