社会保险经办组织是指按照我国《社会保险法》规定，管理社会保险基金，把国家的社会保险制度、政策转化为公共产品或准公共产品，为广大参保单位和个人提供社会保险公共产品和服务的专业组织，是社会保障实施系统的基本依托和组织保证。

　　社会保险经办组织体系包含了组织构架、组织变革、流程再造与组织再造等子体系，是一个较为复杂的有机系统。社会保险经办组织架构是指经办组织的全体成员为实现组织目标，在经办工作中进行分工协作，在职务范围、责任、权利方面所形成的正式规定的、比较稳定的相互关系形式。

　　社保经办组织变革是指经办组织，根据环境条件，对旧有的组织架构进行调整和改革，如管理层次的重新划分、组织的重新设置、职能的重新分配等，是对现有的状态进行调整与改变，目的是更好地适应内外环境的变化，以便于顺利实现为广大参保单位和个人提供社会保险公共产品和服务的目标。

　　社保经办组织环境是指独立于社保经办组织之外，直接或间接影响经办组织与其成员的所有外部力量的总和。那些直接影响经办组织的存在与发展的环境为直接环境，包括经办组织面临的服务对象，经办组织资源的供应者如地方政府、地方编制委员会办公室及人社主管部门等，还包括经办组织自身或是整个行业所使用的提供社会保险服务的技术。经办组织的外部环境是可能影响组织的广泛外部条件，包括经济环境、政治法律环境、人口环境、科技与文化环境等。如果以组织为中心而把其环境按层次排列起来，环境所在的层次不同其影响强度也不同，直接环境对组织的影响更为直接和强烈； 间接环境则通过影响直接环境来影响组织。

　　影响我国经办组织的间接环境与直接环境在不断发展变化，而组织是一个不断与环境相互作用的开放系统。我国社会保险经办组织体系将面临内外环境变化挑战，目前的经办组织体系已经不适应日益变化的环境要求，都将促使社会保险经办组织创新与变革。

　　一、社会保险经办组织体系的环境变化背景与原因分析

　　1. 构建服务型政府，转变政府职能的必然要求

　　2006 年 10 月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确要求： 强化社会管理和公共服务职能，“建设服务型政府”第一次被写入执政党的指导性文件中（ 贾博，2013） .我国政府正沿着从以政治统治职能为重心向以社会管理和公共服务为重心的路径转变（ 施雪华，2010） .同时经济的发展使政府有能力让民众共享改革成果，把保障和改善民生放在更加突出的位置，着力提供更多更优质的社会保障产品。因此，作为服务型政府重要组成部分的社会保险经办组织的目标与使命也发生了根本性地转变，要求经办组织不断提升满足公众社会保险需求的能力，更好地应对这种转变。

　　在建设服务型政府的行政改革的目标指导下，政府的权力结构和运行机制也日益体现出决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则。2008 年中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，推进事业单位分类改革（ 张恒龙、洪丹丹，2013） .2011 年，国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》中提出，理顺政府与事业单位关系，行政主管部门要加快职能转变。对事业单位的管办分离的模式要进一步探索，行政级别随改革而消除。2013 年底发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，再次将“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化”列为事业单位改革的重大政策目标。公益事业单位最终将成为具有独立法律地位的公办行政实体，主管部门不能直接对其进行干预管理。

　　因此，“管办分离”将是今后我国社会保险经办组织行政体制改革的原则与方向（ 宋彭，2012） .这意味着我国社会保险经办组织作为提供社会保险公共服务组织的独立性将进一步增强，在组织的构建、人员及经费支配方面有更多的自主权，与其人社主管部门的关系将发生根本性的转变，如果不及时建立起替代性的内部约束制度安排，将很可能导致事实上的“治理真空”,引发运行“混乱”或“无序”.如何在两个相互独立的组织之间建立起有效的沟通机制，保证社会保险制度与政策的顺利实施，也是经办组织变革过程中一个需要解决的重要问题（ 王军，2006） .

　　2. 法律为组织变革提供有力保障

　　党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国的理念，《中华人民共和国社会保险法》（ 2010）将成为影响我国社会保险经办组织变革的重大环境因素； 《社会保险法》中共有 36 处提及经办，不仅在每一章节中涉及到社保经办工作内容，还在第九章中对社会保险经办管理服务作出了专门规定； 如《社会保险法》第七十二条规定，统筹地区设立社会保险经办组织。社会保险经办组织根据工作需要，经所在地的社会保险行政部门和组织编制管理机关批准，可以在本统筹地区设立分支组织和服务网点； 所谓在本统筹区域内设立分支组织，如统筹层次为市级可以实行市级经办组织的垂直管理，如省级统筹就可以实行经办组织省级垂直管理； 地方政府对经办组织构建具有决定性作用。

　　3. 人口流动、城镇化、老年化迫切需要组织变革

　　此外随着我国社会经济快速发展变化，民众对社保需求也在不断增长变化。根据国家统计局公布的数据显示，2013 年末，中国大陆总人口13. 6 亿人，城镇人口占总人口比重为 53. 73% .目前我国已经进入城镇化的新征程，流动人口中主体是农民工，他们中有相当比例的人群并没有感受到政府提供的公共服务以及社会保障，相反还存在生活困难、工作难找，家庭不稳定、等大量社会问题。因此，政府今后必将全面增加社会保障和基本公共服务供给，经办组织的服务对象、保障项目和业务量会大幅增加（ 朱宇，2012） .随着城镇化进程的加快，地区间人员流动规模变大，速度加快。不仅领取养老金的实际人数将同步增加，医疗服务需求亦将急剧增长，失能老人的照护供需矛盾突出，需要政府对老龄人口的收入、疾病、服务三大基本需求全面作出制度安排，并提供便捷的经办服务。

　　4. 科技发展为组织变革提供机遇与挑战

　　科技发展给社会保险经办组织的发展既提供了机遇，同时也提出了挑战。我国社会保险经办组织自成立以来，一直在不断地利用先进技术手段，改善业务流程，提高服务能力。信息技术为经办组织完成组织目标与使命提供了有力的技术保障与支撑。被称为“金保工程”的人力资源和社会保障信息系统于 2010 年，一期建设基本完成。

　　截至 2013 年底，30 个省份及新疆生产建设兵团实现了部、省、市三级网络贯通。新农保业务系统已覆盖全国 31 个省份的 2696 个县； 城居保业务系统已覆盖了 2687 个县，均占全国批复县区数的97% .社保跨地区系统建设迈出坚实步伐，养老有 30 个省份的 302 个地市入网； 医保关系转移已有 14 个省份的 55 个地市入网。依靠信息技术经办组织提高了工作效率，节省人力成本，为群众提供了更加高效便捷的服务。

　　但同时，目前的社会保险经办组织体系严重制约了信息化水平的进一步提升，迫使经办组织体系架构面临变革，以适应信息技术的发展。由于社保制度与管理体制的碎片化，我国社会保险制度在建立初期，多数采取县级统筹模式，各个险种的建立早晚也不一致，往往是各险种单设经办组织，分散办公，各经办组织之间没有隶属关系。

　　使得我国各省市，甚至是地级市社保部门在进行信息系统建设时大多采用了各地区自行筹资、自行规划、自行建设的模式，导致各地社会保障信息系统分散建设、标准不一，无法实现互联互通、信息共享。

　　5. 经办组织自身缺陷，难以适应环境变化要求，必须改革

　　一方面目前的经办组织自身体系存在缺陷，不适应日益变化的环境要求，也迫切需要变革。

　　主要表现为经办组织设计与运行存在问题。“五险分立”组织体系降低了服务效率，增加了行政成本。由于我国的社会保险经办组织，是随着我国城镇职工养老、医疗、失业、工伤、生育保险制度和城乡居民养老、医疗保险制度的建立而逐步形成的。所以各地区多为“五险分立”组织体系，即不同的社会保险项目都有各自对应的社会保险经办组织，各社会保险项目之间具有相对的独立性。

　　但由于各地区、各部门自主开发的社会保险服务管理系统有较大不同，各地、各部门经办组织过于独立，在操作流程、数据口径以及技术标准等方面存在很大的差异，意味着一个参保单位要面对三、四个部门办理相近的事务，造成服务效率低下，增加了信息共享、异地转移和结算的难度，导致了行政管理成本的增加。

　　另一方面，“属地管理”影响经办组织各层级间的信息传递，制约了经办组织规模的扩张。在省级范围内的经办组织由各县、市地方政府管理，上一层次经办组织对下一层次主要是业务指导的关系，不存在直接的行政隶属关系。地方经办组织的纵向层级的这种“属地管理”方式，导致了有些亟待解决的问题，需要层层上报审批，降低了服务效率与参保群众的满意度。由于这些地方经办组织的决策分散，基层经办组织容易受本级政府干预，难以保证决策的质量或决策的传达。经办组织体系内部的信息沟通渠道不畅通，决策执行拖拉与反馈不及时，导致执行上级经办组织的政策往往变形，降低了政策执行的效率。各级地方政府分别推进社保组织经办能力的建设，较难实现经办组织整体的规范化和标准化发展。地方经办组织内部用人受地方编办的控制，制约了经办组织规模的发展。截至 2013 年底，全国经办机构工作人员与参保人次相比，服务量为1∶ 9883人次（ 不含失业） .远远超出加拿大、法国、德国、西班牙、美国等发达国家的水平，比如美国为1∶ 3516,只有中国的 1/3 左右。目前社会保险经办组织人均负荷已经进入极限状态，难以较好应对快速增长变化的社会保险需求。

　　二、社会保险经办组织体系的变革趋势

　　为了应对政治、法律、经济社会和科技环境的不断变化，我国经办组织在寻求不断地变革与创新。我国的经办组织体系作为政府部门的事业单位，它的组织变革会受到更多来自于其主管部门、地方政府的影响； 另一方面，作为直接面对参保人群，提供社会保险服务的组织，它的存续与发展必需适应社保需求的不断变化与发展。社会保险经办组织的变革，既要应对环境的挑战，同时又要符合社会保险经办服务的内在发展规律。【文章来源：金英文案】

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