农村"两栖"类社会组织属于官办社会组织的一种。我国官办社会组织的改革总体呈现去"行政化"的趋势，并已经在城市的社会组织中开始推进。例如，北京7000多家社会组织正在推进去行政化的改革。政府公务人员退出，切断"皇粮",在机构、人员、财务等方面与政府部门脱钩。而农村"两栖"类社会组织何去何从，是本文试图探讨的问题。

　　一、我国官办社会组织的现状及改革必要性

　　社会组织，理论上是指那些独立于政府系统和市场系统之外的一类组织，基本特点之一就是非官方性 （马庆钰，2008）。而官办社会组织是有编制，吃财政的 （马庆钰，2010）。官办社会组织是中国特色的称谓，学术界称之为"政府性非政府组织",这类社会组织定位的矛盾性和含混性在称谓的对立性上充分体现出来。被冠以"政府性",是指运作机制，即它们在组织目标、职能设定、决策、财权、人事等方面，正式或非正式地遵循行政程序或政府的意志。这造就了一种特殊的组织生态：对外的社会性和对内的政府性（贾西津，2011）。官办和半官办两类社会组织一般都统称为官办社会组织，官办社会组织已占我国现有社会组织总数的2/3以上（黄粹，2009）。

　　官办社会组织将会影响社会组织之间在机会与资源上的公平性；官办社会组织不利于政社分开和政社合作；官办社会组织不利于社会治理和公共管理结构的形成 （马庆钰，2014）。2013年3月发布的《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出要改革社会组织管理制度。加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。十八届三中全会又再次强调要正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开。

　　马庆钰教授（2010）认为"政社分开"符合"社会事务责任的剩余原则",符合"多元促进生机"的规律，符合"直销"降低服务产品成本的规律（马庆钰，2010）。在我国简政放权的政府机构改革和职能转变的大背景下，"全能型政府"转变为"有限政府",在一些公共领域政府让权给社会组织。

　　要求处理好政府与社会的关系，培育发展社会组织，创新社会管理。社会组织去行政化成为总体的改革趋势。

　　本文讨论的"两栖"类社会组织就是指的半官办社会组织的半官半民的两栖属性。我国农村一些社会组织存在明显的"两栖"属性，比如村委会、农民用水户协会等。这类社会组织的官民两重性根植于历史和现实的原因。深入了解这些"两栖"类农村社会组织官民两重属性及其存在的原因和理性，并基于此分析这些"两栖"类农村社会组织的改革方向是亟待研究的问题。

　　二、农村公共领域的政府"留白"及农村社会组织对基层权力的依附

　　本文所谈到的农村公共领域是指农村的公共事务，例如农村公共物品和公共服务。我国城市化和工业化的现代化发展背景下，相应的财政资金的倾向性比较明显，由此出现农村公共物品、公共服务供给不足的现象，我们称之为农村公共领域的政府"留白".在农村公共领域政府力所不及的同时，由于难以营利，市场亦不愿介入。为了应对农村公共领域的政府"留白"及市场失灵，农村社会组织往往成为农村公共物品和公共服务供给的重要主体。然而有学者指出部分农村社会组织"行政气息"浓厚。

　　这些农村组织与行政机关联系紧密，其负责人往往由行政机构的领导兼任；或者挂靠在某行政机构名下，其人、财、物与行政机构捆绑在一起（王义，2009）。这里需要说明的一点是与城市的官办社会组织不同，农村"两栖"类社会组织的官方属性从人员和资金方面看，可能具有一定的非典型性，比如负责人不一定是公务员也可能是乡村的准"官员",资金方面不一定是定期的财政经费，也可能以项目的形式提供支持。

　　中国农村正式的社会组织都是在政治力量和国家意志支配下建立的。新中国成立后建立的农民组织，如农业生产合作社、人民公社乃至今天的村民委员会等，这些组织都是在国家强有力推动下建立的（陈江虹，2009）。农村社会组织被看做是新时期共产党执政的社会基础（唐建平等，2010）。

　　长期以来，我国对于农村社会组织的发展采取的是控制型管理模式，形成"强国家、弱社会"的体制困境（徐顽强等，2012）。基于6省116个村关于农民组织的随机抽样调查数据显示，中国农民组织发展过程中政府作用非常明显，70%左右的农民组织都是由乡镇政府或村两委发起，并且由乡村干部负责管理。农民组织参与村庄公益事业几乎都离不开村两委（刘永东等，2008）。农村社会组织普遍存在资金和人力资源的不足，依附农村基层政权是农村社会组织得以生存和发展的一条重要途径。

　　三、"两栖"类农村社会组织的"两栖"属性举例

　　农村"两栖"类社会组织的"两栖"属性，下面分别以村委会和农民用水户协会为例来说明。农村的村委会，按照村民委员会组织法是民间组织，但是村委会工作经费和村干部工资都由财政经费提供。在广大农村，村委会被普遍认为是村一级政府机构的代表，或者称之为村级"准政府"机构。从"行政村"、"村干部"和"村官"这样的称谓就可以体现出官方属性的定位。有学者指出了村委会的行政化问题，认为我国的村民自治属于政府主导下的制度安排，不是彻底的村民自治组织（徐勇，2002;钟宜，2005;仝志辉，2008）。此外，在政府"留白"和市场失灵的农村公共领域，农民用水户协会等社会组织也具有半官半民的性质。与一些国家的农民用水户协会主要自发成立不同，我国农民用水户协会主要由政府推动成立。

　　在我国农业生产承担了国家粮食安全、农民就业、农民增收等公共物品性质的责任，由此农业生产的服务供给也就相应具有了公共服务的属性。国家也出台了相应的如农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴等系列的政策。在农村灌溉方面，国家大力投入基础设施的建设，但是灌溉服务的"最后一公里",和国有设施对接的田间设施的建设和可持续使用一直是具有挑战性的问题。

　　新中国土改后农业生产变为小农生产，农业生产合作社是国家推动将农民重新组织起来，形成劳动互助的组织形式，是当时农村最大最广泛的社会组织 （陈江虹，2009）。

　　伴随着改革开放，农村土地承包到户后，农民生产积极性极大地提高的同时，农业生产的集体模式弱化，又恢复到一家一户的小农生产模式。加上我国长期以来农村公共物品、公共服务供给不足，特别在取消两工，农民减负的背景下，基层农田水利设施运行和维护的资金、劳动力缺乏的问题就逐渐凸现出来。特别是被称为末级渠系的设施的维护管理，市场不愿介入，政府力所不及，往往需要动员农村社区的资源来投资投劳。而在农民减负的政策背景下，政府不宜担任动员农户缴费、投劳的主体，由此，开始大力推动农民用水户协会的成立和发展。农民用水户协会承担灌溉管理服务的供给，可以以农村民间组织的身份来动员农户在灌溉管理中缴费、投劳。

　　有学者指出，大多数行政村范围建立的农民用水户协会中，"两委合一"的现象比较普遍，即农民用水户协会执委会成员多由现任村委会成员兼任。相当于给村委会另挂了一个民间组织的牌子（仝志辉，2005）。一些水源跨行政村的由多个村庄组成的农民用水户协会中，官民两重性同样存在。

　　这些农民用水户协会的会长往往由乡镇水管站工作人员或某一行政村的村干部担任。农民用水户协会通常没有固定的财政经费，但是可以通过申请项目获得政府支持。以上所述"两栖"类农民用水户协会的官方身份来自于协会对于基层权力结构的依附，而民间身份来自于农村公共服务供给的资源动员对于民间身份的实际需要。农民用水户协会的"两栖"属性使得协会同时享有了官民两重属性各自的优势。

　　四、农村"两栖"类社会组织存在的理性及其改革方向

　　目前我国的官办社会组织一些已经成功完成了"官转民"的转型，比如中国扶贫基金会。自2000年向上级主管打报告申请"取消编制",开启了民间化、国际化、规范化转型之路。在农村社会组织方面，同样存在"去行政化，理清政社边界"的建议（王义，2009;钟宜，2005）。王义（2009）认为农村社会组织的官方属性，导致社会组织内部治理机制"异化",运行效率低下。仝志辉（2005）指出农民用水户协会执委会和村委会"两委合一",使协会很难独立运作，难以真正实现农民参与管理。人治和挪用水费的现象依然存在，影响了用水户对协会的信任，也妨碍了用水户交纳水费的积极性。

　　然而基于农村"两栖"类社会组织的政府理性和村庄理性的分析认为农村"两栖"类社会组织的官民两重属性在一定时期内有其存在的合理性。下面通过列表反映农村社会组织官民两重属性的政府理性和村庄理性。从政府理性来看，农村社会组织的官方属性是实现国家控制、表达国家意志所需要的。

　　再有，农村公共领域要避免搭便车行为，促进达成农户的集体行动需要选择性激励的保障。官方属性可以把官方资源，比如资金、项目、荣誉等都作为集体行动选择性激励的多元化的筹码。与此同时，政府理性同样需要农村社会组织的民间属性来巩固乡村社会权力的合法性，并且希望农村社会组织通过民间身份的自我组织、自我管理和自我服务，承接政府"留白"的农村公共领域的责任；从村庄的理性来看，农村社会组织的官方属性来自于根深蒂固的传统的集权式管理的影响，此外借官方属性来赋予农村社会组织权威的合法性，并获得政府的支持。农村社会组织的民间属性从村庄理性来看同样是必须的，是用来制衡权力，用以表达村庄权利的需要。

　　与发达国家地方自治是经过长期自然生成而后得到国家法律认可的路径不同，中国的农村村民自治从一开始就有国家立法以授权的性质（徐勇，2005）。建国初期到农业合作化之初，我国当时的村组织是国家的一级政权组织，1952年12月政务院颁布的《乡（行政村）人民政府组织通则》明确规定：行政村为一级地方政权机关。到1954年才取消了行政村建制（袁金辉，2009）。虽然建制取消，但是在农村村委会依然是国家意志得以表达的基层组织，是国家在广大农村实现社会控制的主要手段。从村庄理性来看，正是村委会的官方属性赋予了村委会权威的合法性，官方属性也相应顺理成章地带来政府资源。这些资源又正如政府所愿可以作为多元化的筹码来促成村庄达成集体行动的选择性激励。因此村委会的官方身份还将在一定时期内长期存在，而且当前正在通过加大财政资金的支持力度，进一步加强通过村委会实现的对于农村社会的控制管理。在克服以往权力运行的弊端方面，我国通过出台相应的法律、政策等，逐步推进的村庄治理的改革正是通过制衡权力和促进权利的表达，规范村庄权力的运行。比如村民委员会选举法、村民委员会组织法、村庄四议两公开的工作制度等等。村委会的民间属性方面，伴随着社会转型带来的农村社会管理创新的需要，村委会的村民自治属性在稳定社会秩序、调解社会矛盾、提供农村社区公共物品和公共服务方面会越来越受到重视。

　　农民用水户协会方面，政府大力推进协会的成立和发展来承接乡村灌溉服务的职能。依附现有的乡村权力结构是政府理性和村庄理性共同的期许。同时为了避免以往权力运行中的问题，减少人治和水费挪用等现象，要引入新时期公开透明、民主的参与式灌溉管理理念，对灌溉管理中的权力加强监督和制衡。政府一直在着力推动的规范化农民用水户协会的建立和运行，正是希望通过制度和程序的规范化来落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的各个环节。但是由于用水户协会和参与式灌溉管理是1990年代通过世界银行项目引入并逐渐推广的，有时往往被曲解为"需要全盘照搬国际经验和规则",比如世行推行的农民用水户协会的规则中要求用水户协会的领导不能由村干部或政府相关人员担任，这条规则在我国农民用水户协会成长发展的20年实践中一直困扰着实践操作者，并引发学界的争论，时至今日争论依然继续，只是相当数量的农民用水户协会在某种程度上依附于现有乡村权力结构成为一种现实存在。毕竟灌溉管理需要组织动员村庄劳动力和资金，以及争取相关政府机构支持的能力，而这些往往不是一个普通农户具备的，需要官方属性的存在。

　　综上所述，农村"两栖"性质的社会组织，由于历史和现实的原因，以及政府和村庄的理性，可能难以在短期内实现"官转民",可能会在一定时期内保持"两栖"属性，这类官办农村社会组织的改革方向与短期内成功完成"官转民"的改革相比，更可能是一种渐进式改良的改革模式。

　　参考文献：
　　[1]陈江虹，关于我国农村社会组织问题研究的几点思考，理论导刊，2009年第4期。
　　[2]黄粹，试论中国社团的"官办"特性--路径依赖分析，大连理工大学学报（社会科学版），2009年第30卷第1期。
　　[3]贾西津，官办政府性非政府组织路向何方，财经，2011年8月29日。
　　[4]刘永东，刘明兴，徐志刚，陶 然，中国农民组织发展：治理结构与组织功能 --基于6省调查的分析，经济社会体制比较，2008年第1期。
　　[5]马庆钰，中国社会组织发展规划2014-2020研究总报告，2014年。
　　[6]马庆钰著，发展与规范非政府组织，中国行政改革前沿视点，中国人民大学出版社，2008年。
　　[7]马庆钰，程玥，关于"政社分开"的探讨，社团管理研究，2010年第4期。
　　[8]唐建平，张国祥，高青，农村社会组织建设对策研究，湖北社会科学，2010年第12期。
　　[9]仝志辉，村民自治三十年，经济研究参考，2008年第32期。
　　[10]仝志辉，农民用水户协会与农村发展，经济社会体制比较，2005年第4期。