环境的恶化已经成为制约我国经济发展、影响社会安定、危害公众健康的重要因素。自“十二五”规划将“建设资源节约型，环境友好型社会”作为基本国策以来，环境保护被提高到前所未有的高度。资源型央企作为国家提供能源和原材料的主体力量 , 在经济的快速发展中发挥了相当重要的作用，但同其他类企业相比，这类企业的经济增长主要还是依靠对资源的消耗来实现，对环境的破坏更为严重。

　　因此，从行政组织理论的角度分析资源型央企的环境问题，对于推进国家治理体系现代化，实现政治、经济、社会、文化和生态五位一体总体目标具有重要的意义。

　　1 当前我国资源型央企的环境问题基本状况

　　在我国，国有企业是国民经济的重要支柱。按照政府的管理权限划分，国有企业分为中央企业和地方企业，中央企业指由国务院国有资源监督管理委员会管理的国有企业。资源型央企则是指依靠一定的技术对自然资源进行开采、加工和销售，由中央各部委直接管理的以营利为目的全民所有制企业。经过多次重组和改革，截止到 2013 年，我国共有 155 家央企，其中以煤炭、电力、石油、化工等为主的资源型央企共有 26 家，占总数的 16.7%.作为“共和国长子”,资源型央企为国家的经济建设做出了杰出的贡献。

　　近几年来，由于环境污染问题，资源型央企受到越来越多的关注。目前，资源型央企在生产活动中的主要生态问题有 :资源开采中原材料和能源消耗过高，矿产资源回采率仍然较低 ;对资源开采地周边的自然环境破坏较为严重，资源开采生产过程中排放的污染物过高 ;资源开发过程中环境事故频发，安全生产形势不容乐观[1].资源型央企由于自身的特点，成为国家原材料和能源的重要保障，在经济快速发展中起到了相当重要的作用。

　　但是，由于片面追求经济利润，提升个人政绩，导致部分资源型央企忽视社会责任，逃避环境监管，环境破坏事件时有发生。即使中央明确要求资源型央企发布社会责任报告，由于缺乏制度性的约束而未能真正发生效力。

　　2 传统行政体制已难以对资源型央企给予有效监管

　　2.1 资源型央企自我环境监管障碍

　　资源型央企的环境监管主体主要有三方面 :企业自身、政府和社会。在国家大力提倡和制度规约下，资源型央企的环境保护意识得到一定提升。但是，作为企业来说，经济利益仍旧是其第一目标，资源型央企追求短期经济利益最大化、自我环境监管不足是资源型央企环境污染的主观原因。

　　2.1.1 短期经济利益最大化的驱使

　　从理念角度分析，追求短期经济利益最大化是造成资源型央企环境污染的原因，极端的理念导致资源型央企忽视自然与社会的和谐，违反国家的各项环境保护政策，一味追求经济增长。

　　第一，违反环境保护的产业结构政策。产业结构政策是从有利于环境保护的角度出发对不同时期产业结构调整所应遵循相关原则的规定。但在实践中，这些政策并未得到严格贯彻与执行。为追求短期经济利益最大化，资源型央企不惜违反国家环境保护产业结构政策的要求，采取粗放型生产与管理模式，积极上马资源粗加工项目，大大降低了经济持续增长的支撑能力 ;不惜违反限期整改和强制淘汰制度的规定，采用国家明令禁止的落后技术、工艺和设备，导致环境污染与生态破坏；不惜违反清洁生产法律，逃避清洁生产审计，生产原材料和能源消耗高、质量低劣的产品，严重阻碍了国民经济的可持续发展。

　　第二，违反环境保护的技术政策。发展科技含量高的适用生产技术和投入低、见效快的污染治理技术是我国环境保护技术政策的总体思想。但短期经济利益最大化仍是资源型央企从事各项生产经营活动的基本依据和对自身行为选取的唯一标准。实践中，资源型央企放弃成本较高但适宜推广的生产技术，取而代之的依然是价格低廉、已被严格限制或淘汰的生产技术 ;抛弃运转与维护费用较高、经济负担较大但实际效果明显的污染治理技术，取而代之的依然是花费与投入几乎为零的直接排放。

　　2.1.2 自主性环境管理不到位

　　资源型央企自主性环境管理，即资源型央企作为自然环境管理的主体，运用各种手段，限制生产经营活动中对环境不利的行为，协调发展生产和保护环境的关系。资源型央企自我管理的有效进行，能够最大程度地减少或控制环境污染的产生。但是，由于部分资源型央企环境保护意识不强，环境管理仍存在缺陷。

　　第一，资源型央企未能将环境保护纳入企业计划制定、执行和管理中。相当一部分资源型央企在制定企业规划之前，没有对污染现状进行评价，并且没有进行排污量增长预测和环境影响预测，因此，未能提出科学的环境保护规划，确定环境目标。

　　第二，资源型央企环境保护技术管理不足。在生产过程中，由于资源型央企不能通过制订技术标准、规程的方式进行环境约束，从而未能达到限制生产活动对环境损害的目的 ;由于没有对技术改造方案和设备更新方案进行全面、客观的环境影响分析，因而无法将技术改造与污染治理相结合 ;由于没有对环境保护设备进行环境经济评价，因而无法选定合理的污染防治技术路线 ;由于未能将环境技术管理纳入企业技术管理之中，生产技术部门和环保部门缺乏配合，因而难以高效率地开展环境技术管理工作。

　　2.2 地方政府缺乏治理资源型央企环境污染的动力

　　改革开放以来，我国的政治体制发生了很大变化，中央向地方放权，地方政府自主权加强，在微观领域内获得了较大的资源配置的权力。但是实行分税制在一定程度上造成了地方政府的财政困境，中央财政收入占整个财政收入的 68%,地方政府的收入仅占 32%,地方财政支出却占60%,而中央财政支出只占 30% 左右，地方财政“体力不支”,基于经济利益驱动的政府行为越来越多，成为一个既有强烈追求经济利益动机、又有行为能力的经济主体。因此，“招商”成为地方政府的重要工作，在地方财政“体力不支”的背景下，与企业联袂自然变得更为迫切，作为共和国长子，中央直属企业在地方政府那里显得尤其突出和耀眼。

　　第一，地方政府“零成本”与资源型央企合作，减少财政负担。资源型企业主要从事的是地下矿产资源的开采活动，其赖以生产的原材料均属于自然资源，资源型企业对于自然资源有着高度的依赖性。在我国，自然资源的产权很难界定，公共性被忽视，当地政府成为所有者和支配者，地方政府可以利用在资源上的优势，为资源型央企提供政策和税收上的优惠，吸引资源型央企的“落户”,增加财政收入。

　　第二，地方政府通过与资源型央企的合作，实现推动社会发展。央企被誉为“有实力、不差钱、讲信誉”的企业，央企由国务院国有资产监督管理委员会直接管理，规模大，不仅能够解决当地的就业问题，带动经济的发展，而且它的“不差钱”降低了地方政府的风险，央企的“落户”一定程度上提高了该地区社会地位和影响。

　　由于地方政府出现的环境监管困境，应着重从政治激励和财政约束的制度环境方面解析。（如图 1 所示）作为理性人的地方政府，行为动机主要是追求政治晋升和提高个人收入。以政治激励来看，我国现在的激励体系中暗含着“GDP 至上”的潜规则，晋升的激励牵引着地方政府官员专注于经济发展，提升政绩 ;从财政约束来看，事权与财权的不匹配给地方政府造成了巨大的财政压力，为了完成上级任务提升政绩，也为了使地方财政资金宽裕，地方政府不得不专注于经济发展来弥补收支缺口[2].

　　地方经济的发展靠的就是企业，因此，地方政府具有很强的意愿支持和保护产值大、利税高的污染企业，而不是对其环境污染进行监管。在环保支出上，由于其对政绩贡献的周期长、见效慢，因此，在吃紧的财政支出中也常常被冷落，地方环保部门的人力、财力和物力普遍严重不足。

　　因此不难理解，为什么中国环境监管制度在地方政府那里并不能得到有效的实施。事实上，只要在这种激励和约束力量其关键作用的地方，政府行为就很难避免经济优先、环保松弛的选择，造成环境监管的困境。

　　2.3 地方环保部门执法受到牵制

　　《中华人民共和国环境保护法》明确规定，造成环境污染事故的企业事业单位，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，根据所造成的危害后果处以罚款。情节较重的，对有关责任人员由其所在单位或者政府主管机关给予行政处分。另外，还可根据所造成危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。这一规定明确了地方环保部门对资源型央企有监督管理的职能，但是，地方环保部门的体制结构问题和资源型央企的本身特点决定了地方环保部门对资源型央企不能形成有效的监督。

　　2.3.1 “强企业，弱政府”的行政级别设置

　　央企作为国资委直接管理的中央企业，是我国最高规格的企业。从央企的人事安排角度分析，可以将其分为两大阵营：一个阵营是党政一把手由中组部直接任命和管理，共有 53 户，其一把手往往是等同于副部级干部 ;另外一个阵营是党政一把手由国务院国资委直接任命和管理的中央企业，其一把手往往等同于正局级（正厅级）。

　　央企的“高规格”造成了“小管大”的监管局面，有效性难以保证。根据我国法律规定，地方环保部门有监管央企并对其破坏环境的行为作出惩罚的职责。但是，按照我国的行政级别，市、县级地方环保局属于处级和科级，明显低于央企的行政级别，受科层组织体制的影响，这种小管大的行政管理格局在实际工作当中进行有效管理的难度更大。地方环保部门迫于行政级别上的压力，对央企的环境污染行为置之不理，使央企环境污染问题逐渐恶化。

　　2.3.2 对地方环保部门的多头管理

　　从体制结构的角度看，我国的环保行政体制结构表现为“纵向分级，横向分散”的结构，在纵向结构上，依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第66条，地方环保部门依照法律或者行政法规受上级政府主管部门业务指导。中央环保部门通过环保专项资金的形式对地方环保事业开支给予补助 ;在横向结构上，同级人民政府对同级环保部门的人事管理与财务经费管理[3].

　　在环保体制中的双权威系统中，由于地方政府掌握重要的人事权和财权，导致地方环保部门受控于它。地方政府受自身利益影响，往往表现出重经济轻环保的消极一面，特别是以 GDP 增长为主要指标的政绩考核体系对地方政府行为发挥着显著引导作用。因此，受地方政府左右，执法难的情形比比皆是，很多与地方经济发展直接相关的环保事权，比如环评审批、企业排污监测等，在履行过程中阻力重重，地方环保部门不能有效地履行其职能。具体到资源型央企的资源开发以及排污问题，地方环保部门在人、财、物等诸多方面受制于地方，很难有叫板的实力与底气，因此，许多时候只好放弃了原来的角色定位，为资源型央企污染项目放行开绿灯，甚至默许央企破坏环境的违法违规行为。

　　3 应通过体制改革实现对资源型央企的有效管理

　　3.1 改革传统环保体制

　　《中华人民共和国环境保护法》规定了我国现行环境保护行政管理体制的基本框架，可以概括“统一管理与分级、分部门相结合”.针对资源型央企来说，环境监管体制呈矩阵形结构（如图 2 所示），这种传统的环保体制存在着一定的不足和弊端。第一，地方环保部门囿于上级环保部门与地方政府的夹缝之中，迫于地方政府财权和人事权上的压力，只能发挥“协助”和“调查”的作用。第二，资源型央企的行政级别较高，而同一级别的国家环保局与资源型央企之间并无实质的监督与被监督关系，作为最基层的地方环保部门，毫无立锥之地。因此，打破传统的环保体制是有效监管资源型央企的重要前提。

　　3.1.1 实行垂直管理，维护地方环保部门的独立性

　　实现垂直管理是维护地方环保部门独立性的有效方法。地方环保部门实行垂直管理，就意味着“脱离地方政府管理序列，不受地方政府监督机制约束，直接由省级或者中央主管部门统筹管理”人、财、物、事“,从这个角度来说，”垂直管理就是通过权力的上移，加强上级部门对地方部门的监督和管理，实现地方部门执法的独立性“[4].

　　地方环保部门实现垂直管理使地方环保部门的人、财、物权上移至上级环保部门，保证地方环保部门经济上的独立性，并赋予了独立的行政执法权，从而避免地方政府的干扰，打破了地方政府的控制，敢于对资源型央企实行监督与管理，更好地履行保护环境的职能。

　　3.1.2 国家环保部对资源型央企直接管理

　　从国家环保部的职能来看，”统一监督管理“包括对于全国范围的环境保护工作进行统一的规划、部署、协调和监督，以及对于本部门、本系统以及国务院其他相关行政主管部门在各自职权范围内环境保护工作的监督和指导。

　　地方环保部门的主要的职能是对管辖区域内的”统一监督管理“.由此看来，国家环保部没有对资源型央企直接监管的职能。另外，我国在企业单位的管理上奉行了级别管辖，降低了地方环境保护行政主管部门的权威性。地方环境保护行政主管部门对于行政级别高于自己的资源型央企的污染也不容置喙，这种级别管辖最终导致了地方各级环境保护行政主管部门的弱化，对于环境污染只能报以行政不作为的态度。但是从短期角度来看，取消央企的行政级别是有困难的。因此，要改革传统的环保行政体制，由国家环保部牵头，对资源型央企直接管理，地方环保部门隶属于国家环保部门，打破行政级别给环境监管带来的困境。

　　通过维护地方环保部门的独立性、实行国家环保部的直接管理，形成新的针对资源型央企的环保体制结构（如图 3 所示），中央一级，国家环保局与国资委对资源型央企统一监管、协调合作，严格审核资源型央企项目的审批，整顿不符合环保要求的项目，在源头减少环境污染的可能性，同时，地方环保部门摆脱地方政府的束缚，直接隶属于国家环保部，对国家环保局负责，履行环评、审批和监督的职能，有权要求污染环境的资源型央企关闭，加强地方环保部门的话语权和权威性。

　　3.2 在环保体制中建构配套的评估体系

　　建构绿色 GDP 的理念已经在全世界范围内传播，目前我国以”经济增长“为核心的传统考核体系已经开始转变，正努力建构、完善政府环境绩效评估体系。对于资源型央企排污问题，政府环境绩效评估体系的建立，有助于提高地方政府以及领导干部环保理念，提高处理和解决资源型央企环境污染问题的自觉性[5].

　　针对资源型央企排污这一具体问题，在改革传统环保体制的基础上，应建构配套的评估体系，主要包括国家环保局对于地方环保的评估以及赋予地方环保部门对于资源型央企的评估权。由于评估的主体与对象有差别，因此，评估的内容与要求也各不相同。国家环保局对地方环保部门的评估主要是指对环境政策实施后所取得的环境效果进行阶段性的评估，其目的是清晰描述环境状况的优劣、监督和衡量地方环保部门管理水平的高低并且以评估的数据为依据调整环境政策、问责地方环保部门 ;地方环保部门对资源型央企的评估则是指对各项环境指标的审核，相比更加具体，赋予地方环保部门评估权，打破”稻草人“的困境，加强地方环保部门对资源型央企的有效监督和管理。

　　首先，要建立合理的环境评估指标体系。以事实和数据为依据，制定和实施一套具有科学性、激励性、针对性和可操作，并且符合目前管理水平现状的简单易行的环境评估指标体系，为环境评估提供定量评价的尺度，从而达到科学评估的效果。同时评估体系的建立应遵循代表性、透明性和数据的可行性等原则，针对资源型央企的特点而制定。

　　其次，地方环保部门应建立长期有效的评估机制，组织评估工作小组，定期对资源型央企进行评估检查，对各项排污指标定量分析，将评估的结果报告国家环保局同时向社会公布。

　　最后，要重视评估结果的导向功能，对于超标的资源型央企给予相应的罚款或停业处罚。

　　在环保体制中建构配套的评估体系，赋予国家环保部门与地方环保部门一定的评估权，在纵向上加强了对资源型央企的监管力度，特别是国家环保部门对地方环保部门环保效果阶段性评估，对地方环保部门进行监管，施加压力，从而有效推动地方环保部门职能的履行，提高环境监管的效率和效果。

　　3.3 实现环境问责主体的多元化

　　环境问责制度建立在环境影响评价制度基础之上，是指特定的主体对负有环境保护责任的组织或个人履行职责的情况进行责任追究的一种制度。2006 年 2 月，监察部、原国家环保总局发布了我国首个环境问责规定，但是，由于环境保护责任的缺失、问责机制的不健全以及资源型央企的特殊性，环境问责的有关规定并未发挥其应有的作用，解决资源型央企环境污染问题仍需进一步完善环境问责制度。

　　目前，我国对责任主体的问责基本上是由党委和政府启动行政问责，在实践中，问责制等同于上问下责，这种机制不仅没有解决上级有谁来问责的问题，而且在上级与下级需要承担连带责任的情况下很难保证问责结果的公正性，特别是资源型央企与地方政府存在”合作“关系，对政府责任的追究更加不易，因此，实现环境问责主体多元化是有必要的[6].

　　第一，要加强权力机关的问责，即各级人民代表大会及其常务委员会的问责。首先，确立专门机构进行问责，明确规定各级人民代表大会下设的负责环境事务的专门委员会--环境与资源保护委员会，对政府是否履行环境责任进行问责 ;其次，明确权力机关问责的手段，依据相关规定，权力机关可以通过质询、罢免、特定问题调查、投不信任票等方式，对政府是否履行环境责任进行问责 ;最后，进一步明确人民代表大会问责的范围，使问责具有可操作性，减少随意性。

　　第二，新闻媒体、社会公众、各民主党派作为问责的主体。在实践中，新闻媒体、社会公众、各民主党派主要是”问“的主体，而不是完全意义上”责“的主体，应该开通多种合法渠道，赋予他们”责“的权力，为公众诉讼、控告检举提供保障，发挥其对增强”问责官员“的责任意识、法制意识、道德意识、公权意识的重要作用。

　　实现资源型央企环境污染问责主体的多元化，主要是加强对地方政府的问责，通过对地方政府责任的追究，避免地方政府在经济利益的驱动下成为资源型央企的”保护伞“,提升环境保护的意识。同时利用新闻媒体和社会公众，对资源型央企、地方政府以及环保部门进行监督，成为第三方监督主体，实现环境问责的公正、透明和有效。

　　3.4 社会公众应成为重要的监管主体

　　社会公众是资源型央企环境污染的最大受害者，尤其是资源型央企所在地居民，严重影响了他们的身体健康和生产活动。资源型央企作为公有制经济的骨干力量，理应承担更多的社会责任，从这一角度分析，资源型央企必须对所在地的环境负责。同时社会公众尤其是资源型央企所在地居民，作为利益相关者，享有知情权、参与决策和决定权、检举控告权及寻求司法救济权。[7]

　　随着媒体网络的发展，社会公众的参与渠道增多，成为监督资源型央企的重要力量，进一步加强社会公众的参与是解决资源型央企排污问题的强有力的手段。

　　资源型央企环境信息公开是公众参与的重要前提。应构建一种激励机制促进资源型央企自愿公布环境信息，对于严重污染的企业则采取强制手段公开信息，或通过第三方环评机构公布监测信息。公布的环境信息主要包括污染物排放总量及超标准排放污染物状况 :污染物排放对环境造成的影响 ;污染事故的防范及对策 ;污染治理计划及年度实施情况 ;企业内部环境管理情况。同时，由地方环保部门进行审核，定期公布给媒体。

　　将社会公众纳入到资源型央企环境评估体系当中，作为除地方环保部门的另一个环境评估主体，参与资源型央企两个评估阶段。第一阶段是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出意见与疑问 ;第二阶段为社会公众参与对资源型央企已建项目的跟踪测试，保障评估过程的合法性、客观性，保障评估结果的公开性、透明性。

　　赋予公民就违反环境法的行为提起诉讼并阻止该违法行为的权利。美国学者 May 认为，”公民诉讼确保了无数的行政机关和数以千计的污染企业能够遵守法律，减少了数亿吨的污染物，保护了大量的濒危物种和生态栖息地。

　　公民诉讼节省了大量的行政资源和纳税人的税款。“[8]为公民诉讼权提供法律保障，即维护了公民的合法权利，同时也是环境保护多元主体的体现。

　　参考文献：

　　[1]彭毅，聂规划。 资源型央企生态效率提升路径[J]. 中国煤炭，2011（4）：28~31.

　　[2]齐晔。 中国环境监管体制研究[M].上海：上海三联书店，2008:11

　　[3]李萱，沈晓悦，夏光。 中国环保行政体制结构初探[J]. 中国人口？资源与环境，2012（1）：84~89.

　　[4]杜万平。 环境行政管理：集中抑或分散[J]. 中国人口。资源与环境，2002（1）：26~28.

　　[5]陈振明。 公共部门绩效管理的理论与实践[J]. 中国工商管理研究，2006（12）：71~73.

　　[6]肖萍。 环境保护问责机制研究[J]. 南昌大学学报：人文社会科学版，2010（4）：60~66.

　　[7][英]马克·史密斯，皮亚·庞萨帕。 环境与公民权--整合正义责任与公民参与[M]. 侯艳芳，杨晓燕，译。 济南：山东大学出版社，2012:108.

【文章来源：金英文案】

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