摘要：随着南中国海沿海各国圈海占岛, 造成我国南海海域争端不断加剧, 严重阻碍我国海洋渔业发展。为维护我国海洋合法权益和渔民的渔业利益, 加强我国海洋渔业行政执法力度势在必行。本文分析梳理了当前南海区域行政执法中存在的问题, 提出加强渔业执法人才选拔和培训工作、建立科学合理的行政执法机制、保证行政执法程序的公平与合理、提高执法监督质量等对策建议。

　　关键词：南海; 渔业; 行政执法; 对策;

　　一、问题提出

　　近年来, 面对愈演愈烈的南海问题, 南海区域渔业行政执法开始成为学术研究热点。南海问题始于20世纪60年代末70年代初, 21世纪以来, 南海周边国家不断采取措施加强建设该国海上执法力量, 推进实施本国海洋发展战略, 试图获取更多海洋权益。[1]21世纪是海洋世纪, 随着全球战略格局, 特别是海洋强国战略格局的不断发展变化, 形成了以美国为首的南海域外大国。再加上日本、澳大利亚等国家搅局南海, 导致南海沿海各国海缘政治和海洋权益竞争愈加激烈, 致使南海问题从区域性转变为国际性问题。1986年颁布实施《中华人民共和国渔业法》以来, 我国渔业行政队伍建设和行政执法机构从无到有、从小到大、从弱到强, 逐步发展壮大。[2]目前, 我国渔业管理事业已进入快速发展阶段, 取得了巨大的成就。但是, 由于南海区域渔业行政执法不到位, 还存在渔业执法队伍整体素质不强, 专业执法能力较弱、职责权限不对等, 层级管理不协调, 渔业行政执法不严, 执法程序不规范、执法监督体系不完善, 执法监督效率低下等诸多问题。探究南海区域渔业行政执法问题的深层原因, 探讨解决之策, 具有重要的理论和实践意义。

　　二、我国南海海域渔业行政执法存在的问题

　　渔业行政执法是指国家渔业行政主管机关及得到《渔业法》等渔业法律法规或行政授权的组织, 按照法定职责、权限和程序执行、适用渔业法律法规规范的行政行为, 亦称具体的渔业行政行为, 或渔业行政管理职能活动。[3]渔业行政执法具有渔业行政执法的主体特定性、内容法律性、权责一致性、目的公益性和性质执行性等特点。当前社会转型期, 南海区域渔业行政执法的主要问题如下。

　　1. 我国海洋渔业执法队伍能力较弱, 整体素质不高

　　新中国成立以来, 受社会经济、政治等条件制约, 我国海洋渔业制度漏洞较多, 渔业经济发展机制不成熟, 渔政执法队伍素质、能力、效率不高, 执法人员综合能力参差不齐。尤其是渔业行政执法队伍中, 许多执法人员未经正规培训, 缺乏一定的海上执法、航海经验就直接上岗执法;执法人员在法律适用能力上的缺陷在于法学基础知识匮乏, 甚至对一些基础渔业法律、法规知识都不甚了解;执法人员对南海问题重视程度较低;海洋渔业行政部门官员存在严重的贪污腐败现象。比如, 2013年9月, 我国海南省海洋渔业行政管理部门上至副厅级下至科员等21名官员因严重违法乱纪先后落马。

　　2. 职责权限不对等, 层级管理不协调

　　在我国, 由于海洋资源基本属于公共财产, 公有制产权存在责权不清晰的问题。由于受利益关系影响, 渔业资源保护过程中, 不存在个体的所有人以及权益人, 对渔业资源的保护不能有效落实到个人, 没有人关注公共财产的安全, 更重视的是个人、本部门的利益。在地区造林过程中, 由于资金投入是由政府部门实现, 收益部分又是以集体为主, 就造成了资金投入者与受益者相脱离, 执法权限受限制。根据相关法律政策规定, 我国目前农业部南海区渔政局实施渔业保护, 主要是根据我国现有的海洋综合法律法规对渔业内的海洋动植物资源、海洋能源资源、海洋矿产资源等进行全面系统的保护。[4]根据这些保护主体的需求, 在整个渔业主管职能部门的内部也就设立相关的各类的职能机构, 负责各种资源保护。在具体的行政管理落实中, 行政执法的主体是由这些职能部门组成的, 这样就出现行政执法的主体以及执法机构分散庞杂, 执法的过程中, 可能出现权力交叉重复, 影响渔业资源保护中的行政处罚的落实效率, 导致行政处罚不到位。

　　3. 渔业行政执法不严, 执法程序不规范

　　我国海洋渔业行政执法不严、违法不究等现象依然存在。政府职能部门行使权力, 受行政人员自身的专业素养和我国社会发展现状的影响和制约, 执法过程中产生一些问题, 体现出执法的局限性。只有做到坚持依法管理、执法必严, 才能避免发生不必要的矛盾。作为行政主体, 不能根据个人主观意愿、自身的办事经验行使权力, 而要根据法律法规的严格要求, 做到依法行政, 才能从根本上杜绝职权滥用、贪污腐败行为, 使政府能根据当地社会发展现状和人民的需求, 以及人民的根本利益和当地社会经济发展需要, 做出依法行政行径。渔业行政执法人员是代表政府的, 一定要严格按照法律程序办事。我国现行的渔业法律法规中有相当一部分是针对渔业行政执法机关的执法程序规定的。比如, 在进行调查和处理与渔业相关的行政处罚案件时, 相关调查工作人员不能少于两个人, 并需要向当事人出示渔业行政执法检查证件, 表明自身行为合法。如果存在执法程序的瑕疵, 则必然损害行政相对人的合法权利和利益。在写作渔业行政执法论文过程中, 根据调查资料发现, 特别是影响到海洋渔业渔民的权利和利益时, 都源于没有遵循相关的法律规定和法定程序。在行使行政处罚权进行处罚的案件中, 程序违法和徇私枉法而剥夺当事人权利的现象屡有发生。比如, 没收、不开行政处罚决定书, 不开具罚没收据, 严重违反了《行政处罚法》第34条“执法人员当场作出行政处罚决定的, 应当向当事人出示执法身份证件, 填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书, 当场交付当事人”的规定。[5]

　　4. 执法监督体系不完善, 执法监督效率不高

　　从实践角度看, 我国目前的海洋渔业行政执法监督主体在行使行政监督权的过程中, 实际出现了法律授予的权威性与实际执法过程中所产生的权威性之间还有较大的差异, 使相关监督的工作难以顺利有效地开展, 造成监督职能不到位。其中主要原因是行政执法监督机制的设置存在缺陷, 表现为以下几个方面:

　　首先, 海洋渔业行政执法监督主体地位上, 海洋渔政执法监督的重要法制机构是渔政执法监督工作的主管部门, 但与被监督部门的规格和级别是一样的。[6]这种行政执法地位的同等性, 造成行使相关部门行政执法监督时, 尤其是要害部门时, 很难发挥法律所赋予的权威性。在行使监督权力时得不到上级领导的有力支持, 容易造成监督职能的缺位。其次, 海洋渔业行政执法监督的职责划分过程中, 法制机构作为执法监督主体, 不但负责海洋渔政执法监督和应对相关诉讼、复议案例等本职职务, 还承担行政指导、法制宣传、干部培训、平安创建等本职工作以外的相关事务, 致使该法制机构成为参与任何事物的“万金油”。源于相关工作职责划分的错乱无章, 造成法制机构的工作人员难以将有限的精力集中在本职的行政执法监督工作, 造成行政执法监督职能的严重缺位。第三, 在行政执法监督机构的内部分工协作上, 存在分工不科学、不合理, 协作不统一、不及时, 严重影响了监督工作的开展。例如, 法制机构在承担相关案件的核审、听证和行政执法检查等职务职能时, 如果某件行政案例在经过该法制机构的严格核审并通过之后, 当事人还继续向该法制机构或该负责人提出听证, 该法制机构或负责人就要继续组织工作, 并出具相关听证报告, 提出听证意见和建议。但法制机构经过听证后否认处罚意见, 就等同于否认原来的核审结果, 造成执法监督互相矛盾。第四, 在海洋渔政执法监督的合力形成上, 由多个部门承担与负责。法制机构负责执法监督工作, 又由于与其他部门无法形成整体有效的统一监督机制, 使得法制部门在监督过程中管事不管人, 况且在渔政执法监督中所发现的违规现象, 通常点到则止, 没有进一步对违规人员采取相应的措施处理。因为各部门之间无法形成互相配合的执法监督合力, 使得执法监督的效果大打折扣。

　　三、南海区域渔业严格行政执法的对策

　　1. 加强渔业执法人才选拔和培训工作, 提高海洋渔业执法队伍的执法能力

　　渔业执法能力的提高离不开渔业执法人才队伍的选拔与培训, 应加强渔业执法人才选拔和培训工作, 结合海区的实际情况, 吸引更多优秀的人才从事执法工作。一是从“入口”抓起, 实施海警队伍人才培养工作, 整合原海监、渔政、边防海警、缉私警察等人才培养基地, 实现“多方面、立体化”专业素质高、执法能力强的人才培养方案。坚持以执法需求为导向, 依托人才培养基地, 以优化人才结构为目标, 提高执法人员整体素质, 加强远航执法所需的专业人才、实用人才的培养, 积极开展各类装备使用的培训工作, 增强海洋执法队伍实力, 为渔业行政执法队伍的建设提供有力的人才支撑。二是加强与涉海高等院校互动与合作, 在人才联合培养方面, 选派个人素质较高、有一定业务技术基础的渔政执法人员进入高等院校学习相关专业理论知识, 培训专业技能, 交流工作经验, 理论结合实际, 充分提高执法人员工作能力, 逐步解决渔政工作方面专业技术人才链断接的问题。同时, 建立海洋主管部门与高校教师联合开发的海洋项目, 引进海洋事务专业性较强的专家学者充实执法培养基地教师队伍, 把我国以及国际海洋法律法规教育、渔政历史和海洋文化传统和使命教育贯穿于经常性思想教育和日常的管理活动之中, 培养相关工作人员在行政执法中坚守维护法律权威、保护渔民利益、捍卫渔政形象的工作准则。三是完善海洋执法队伍的激励和保障机制, 建立科学合理的奖励制度和职务晋升制度, 充分调动执法人员的工作主观能动性。四是建立中国海警专项评奖奖励制度, 定期评比表彰执法先进工作单位、个人, 树立、宣传、推广执法先进典型。

　　2. 合理规范各执法主体的关系, 建立科学合理的行政执法机制

　　要真正解决渔业执行过程中出现的职责权限不对等, 层级管理不协调等问题, 需合理规范各执法主体关系, 建立科学合理的行政执法机制。第一, 处理好渔业行政执法机构和同级渔政局之间的行政隶属关系。分离出行政执法职能, 成立具有多项综合职能的行政执法机关, 使行政执法机关不承担管理职能, 政策制定与执行等职能分开, 确保行政执法机关公正有效地执行相关法律法规和政策措施。渔业行政综合执法队伍是各级渔业部门的专门执法机构, 无论是以队伍为主组建的渔业行政综合执法队伍, 还是重新组建的渔业行政综合执法队伍, 都必须服从同级农业部南海区渔政局的绝对领导, 隶属渔业部门管理。不能根据对渔业行政综合执法的行使, 而弱化或者剥夺相关渔业部门所具有的法定权力。各级渔业部门必须加强对渔业行政综合执法机构的行政领导, 监督管理好其日常工作, 切实为渔业工作保驾护航。第二, 全面推进海洋渔业行政执法的责任问责制度。即围绕海洋渔业行政执法责任制, 明晰行政执法相应主体, 落实行政执法的相关责任;着力实行海洋渔业政务公开, 规范渔业行政执法人员的行为, 增强渔业行政执法透明度[7];实行渔业行政综合执法, 要以科学发展观为指导, 以渔业法律、法规和规章为依据, 以实现执法与管理、执法与监督相对分离为前提, 以强化渔业行政执法的工作力度、提高渔业行政执法的水平为目的, 以建立海洋渔业的综合行政执法机构和实行海洋渔业综合行政执法为重点, 转变政府行政执法的职能, 整合渔业行政机构, 精简相关工作人员, 实现依法执法。

　　3. 明确海洋渔政执法管辖权, 保证执法程序的公正合理

　　我国海洋渔业行政执法应由法律权威的行政机关、组织和个人付诸实施, 且由法律法规依据明确该执法机关所应有的管辖权。同时, 行政执法机关在执行权力时应当向行政当事人明示, 对其做出的相关行政处理的组织或个人是代表国家行使该项权力的执法。行政机关首先要通过机关部门内部程序肯定其有权处理相关问题, 才能进行执法或作出决定。当行政执法机关所对应的管辖权产生冲突或存在异议时, 就涉及各行政机关之间解决管辖权冲突所遵循的程序问题, 还涉及行政对象为维护自身合法权益, 寻求的解决措施。由此确保海洋渔业行政执法程序的公正合理。为了能让行政相对人充分了解和便于监督, 各行政执法程序应采取公示原则, 同时要避免各种违法乱纪现象的出现, 以维护行政相对人的合法权益。行政执法机构单位应建立政务公开制度, 在办公场所、官方网站等公共区域公示相关的执法依据、职责权限、执法程序等内容。事实表明, 对外公开的公示方法是提高行政执法新形象的重要方式, 具有十分重要的意义。最核心以及最基本的行政执法程序就是作出决定前的充分调查取证, 即没有调查就没有决定权和发言权。行政机关还因此要设立相应的调查听证办公部门。

　　4. 加强行政执法监督, 提高监督的质量

　　通过相关调查, 结合我国目前的渔业行政执法工作任务和特点, 笔者认为, 我国现阶段海洋渔业行政执法机关要通过相应措施加强行政执法监督力度和提高行政执法监督的质量, 使行政执法水平全面提升, 必须遵循“从严治标、着力治本、标本兼治、综合治理”的领导方针, 做好相应工作。首先, 要确立有效的、科学的海洋渔政执法监督相应的评价标准, 把海洋渔业行政执法监督工作推向规范化、制度化、程序化和法治化的建设, 使其充当我国海洋渔业行政执法工作的最主要中轴。还应将执法工作的最基本评判指标确定为依法执法, 使得能在评优选优和相关晋级奖励中对违法执法行为进行否决, 取消一切相关奖励资格。完善渔业行政执法的激励机制, 将渔业行政执法监督相应情况纳入到激励机制, 同时保留与执法相关的各种利益驱动, 以克服渔业行政执法的惰性。其次要强化正确执法监督理念的培养工作。行政执法监督效果不高的最主要原因是行政执法监督理念的不正确, 而完善海洋渔业行政执法监督机制、强化海洋渔业行政执法监督, 要从观念层次着手处理, 不断加强海洋渔业行政执法监督的教育工作, 强化认识海洋渔业行政执法监督的重要性, 以提高相关执法工作人员接受行政监督的自觉意识。各级渔业行政执法机关应有计划地对本部门内部工作成员进行专门的执法监督教育培训和考核。[7]第三是从我国海洋渔业行政执法制度的改革着手, 强化法制机构应有的权威性。法制机构作为执法监督的中枢部门, 从部门监督工作的各种部署到机构内部日常监督的考核评估, 都应明确法制机构的中枢地位, 以及明确监察、纪检和人教等众多行政执法监督部门的相应职责权限和工作程序, 形成以法制部门的相关业务监督作为核心, 同时协调监察、纪检和人教等各行政执法监督部门的相互支持与配合, 使行政执法监督机制运转协调、监督有力和统一。

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