学术界对克林顿时期的社会福利改革已有涉及，黄安年《克林顿政府改革美国家庭福利保障的对策》［1］，他着重分析了福利制度面临的困境与家庭福利保障改革的过程与福利框架。刘杰《90 年代美国的预算危机与社会保障体制困境》［2］，他认为社会保障体制困境是人为造成的，解决福利的财政危机应该促进经济增长，削减军费和精简机构。陶坚《克林顿向福利制度举起板斧》［3］，认为福利改革是否顺利取决于经济的结构性调整与振兴。综合当前的研究状况，学者们尚未从社会发展角度探析 90年代美国社会福利改革对美国的影响，现加以探讨和适当补充。

　　1 克林顿政府时期福利发展面临的问题

　　90 年代初的美国，美国的社会保障政策出现了新的问题，一方面这一制度有在罗斯福、杜鲁门、肯尼迪、约翰逊等民主党政府时期不断扩大社会保障造成的问题。另一方面又有艾森豪威尔、尼克松、里根、布什共和党政府收缩政策造成的新问题。80 年代美国的社会福利保障制度主要面临着三个主要危机，即社会福利保障赤字和财源危机、老年危机和家庭危机。

　　首先是福利保障和赤字危机，据统计 1982 年美国社会福利保障赤字达 122 亿美元，保健费用扶摇直上，1982 年比 1981 年增加 11%，1965 年占 GNP的6%，到1985 年占10%［4: 258］。医疗保险费用扶摇直上，但是相当多的家庭和个人没有医疗保险，据美国人口普查局提供的材料，在 1990 年没有私人健康保险的人比 1989 年增加了 130 万人［4: 267］。如何保障人民享有医疗保险同时解决医疗保险的财源问题成为历届政府面临的最大问题。

　　其次是社会福利保障的家庭危机，美国政府在1988 年就出台了“家庭援助法”、抚养未成年子女家庭援助、未成年儿童补助等许多法案和福利项目。这些法案和福利救助项目的确发挥了很大作用，但是这些社会福利法案也造成了一些消极作用。社会保障过度造成了竞争观念淡薄和家庭观念、道德观念淡化的问题。劳伦斯·米德认为: “福利制度越来越怂恿穷人依赖福利，它对享受福利者规定的义务太少，也不要求健康的穷人去工作，因此，福利制度不仅侵蚀了穷人的自信心，也损害了公众对穷人的同情心。”［5: 58］不少年轻人认为照顾老人是政府和社会的责任，同样也有一些父母认为抚养未成年子女是政府的责任，这导致家庭责任的淡化。公众倾向于认为福利对离婚、再婚和非婚生育、单身母亲家庭产生了重大影响。丹其格、艾尔伍德和贝恩、巴锡都发现享受福利和离婚之间的联系。加芬克尔和麦克拉纳汉发现: 1960 年—1975 年，福利津贴的增加使单身母亲家庭增长了 15%，从而导致低收入人口增加了 30%［5: 39］。此外美国的家庭危机还表现在贫困儿童的数量庞大，单亲家庭，特别是失业的单亲家庭，是导致儿童贫困的主要原因。

　　最后社会福利保障的老年危机。老年化的发展带来了赡养老人费用的增加和劳动适龄人口物质承担的加重，给美国社会福利开支造成了很大的困难。根据美国人口普查局的统计，1990 年美国有 6350． 4万人超过 50 岁，今后 30 年，年龄在 85 岁以上的数量预计有 1500 万人［5: 262］。人口老龄化的急剧增加，对美国政府来说是一项挑战。马丁·菲尔德斯坦认为: “八十年代的社会保障和退休政策急剧降低了老年人的劳动参与率，从预期寿命不断延长和老年人口比重增加的观点看，老年人的养老问题变得非常严重。”［6: 657］总之，进入 80 年代以后美国的社会福利制度随着时间的推移，已经日趋复杂且代价高昂。

　　2 “个人责任与就业机会协调法”的实施

　　克林顿从竞选之初就打着“人民至上”的旗帜，决定走一条介乎两者之间的“中间道路”或者超越两者的第三条道路。1993 年 1 月 20 日克林顿在总统就职演讲中说: “我们必须做前人没有做过的事情。我们必须对我们的人民，以及他们的就业和他们的未来给予更多的投入”［7］。他还说“我们必须充分发挥美国的优势: 向所有人提供更多的机会，要求所有人承担更多的责任。”［7］克林顿上台后就推动他在 1992 年竞选时许诺过的福利制度改革，上台伊始克林顿就召集了一组专家制定了一个新的改革方案。整个 1995 年参众两院讨论了各种福利改革方案，希望达成共识。

　　1995 年国会递交给克林顿总统一个改革方案，克林顿否决了这个法案。国会经过再次修改后，1996 年8 月 22 日克林顿签署了国会第三次修改后的福利改革议案，这就是“个人责任和就业机会协调法”，这部法案的通过使美国社会福利制度进入了最有创新意义的历史时期。

　　随着 1996 年《个人责任与就业机会协调法》的实施，享受福利的人数开始下降。在几年之后，福利案件数量迅速下降，更多的单身母亲获得了工作，贫困率下降了，( 特别是黑人和拉丁美裔单亲家庭，但是在贫困线 50% 以下还有一些增长) ，婚生子女速率似乎放慢了［8］。此外，1996 年 8 月至 1998 年 9月，享受福利的人数下降了 35%，而且到 2000 年仍不断下降［5: 128］。在很短的时间内，全国享受现金救助项目的人口下降到 1960—1961 年的水平［5: 128］。

　　同时有 2300 万或 2/3 的收入在贫困线以下的家庭接受多种形式的福利救助，但这也意味着有 1/3 的穷人不能享受救助。数据显示，该法对帮助老年人脱贫方面起了主要作用。2002 年，超过 1400 万 65岁以上的老年人由于接受社会保险项目和其他收入状况调查的援助而脱贫［5: 132］。与此同时，该法通过后对帮助抚养未成年子女的单身家庭摆脱贫困的人数却很少，至 2002 年，帮助摆脱贫困的未成年子女单身家庭的两个现金项目《贫困家庭临时补助》、《补充收入保障》和一般性补助项目仅使约 3． 8% 的的穷人摆脱贫困［5: 132］。

　　《个人责任与就业机会法》的实施对帮助福利接受者摆脱经济困境和提供临时救助起了很大作用。福利制度的变革使各州的福利在册人数大幅度的下降。1993 年，享受《抚养未成年子女家庭援助》的人数达到 1420 万，约为人口总数的 4． 5%。到2002 年，享受《贫困家庭临时救助》的人数下降到520 万，约为人口总数的 1． 8% 。这表明，从 1993 年到 2002 年福利在册的人数下降了 64%［5: 157］。同时该法的实施对福利接受者的就业和脱离福利者产生了重大影响，1992 年，只有 6． 6% 的享受《抚养未成年子女家庭援助》的人就业。《个人责任与就业机会协调法》通过后，前福利接受者参加工作的比例从 1997 年的30． 7%曾加到1999 年的38． 3%［5: 162］。

　　综上所述，《个人责任与就业机会协调法》对美国福利制度和低收入人口产生了重大影响。自该法实施以来，全国范围内享受福利的人数下降迅速，同时该法推动了前福利接受者以及那些脱离福利的人大量地进入就业市场。

　　3 克林顿政府福利改革的影响

　　《个人责任与就业机会协调法》结束了二战后福利不断扩大的趋势，该法对美国社会福利制度主要产生了三个根本性的变革。

　　第一，该法从根本上改变了美国福利政策的根本理念，并把重点放在把大多数健全穷人推向就业市场。哥斯塔·艾斯平·安德森认为: “现代福利国家的设计就是要保持劳动力市场和福利国家的清晰界限。这样福利国家只能关照那些绝对没有能力工作的人，而不能吸引任何人离开工作而依靠福利。”［9］在这一点上已经发生了革命，现代福利国家不再仅仅作为社会提供的体系。实际上，他们在很多新兴福利国家中都成为就业机器，而且往往是唯一重要的就业增长来源。

　　第二，个人责任和就业机会协调法促进了公共与私人社会保障混合形态的发展。俾斯麦开拓的国家福利社会立法在 1889 年才出现，在此之前的私人慈善和救济并不能填补国家社会保障所留下的巨大空白。在 20 世纪的最初几年，私人和公共养老金同时发展，但是二战后养老金的客观需求已经显现出来了，人口老年化、公共医疗补助不断增长，美国的福利资本逐渐与市场配合运作，形成了国家与市场相结合的养老金混合形态。实际上无论是西欧还是北欧的福利模式，他们都是一种混合型的福利体制，国家和市场都参与其中，只是他们的差异主要表现在是国家还是市场起主导作用。

　　第三，法案重新分配了联邦政府和州政府的福利管理权。该法案对州权作出了许多要求和限制，但它允许州在制定新的福利计划时有很大的灵活性。大多数州利用各种福利政策把福利接收者推向就业市场，并为他们顺利进入就业市场提供支持性的服务，例如各州建立了“就业中心”为求职者和雇主提供一站式就业服务和培训，提供就业准入贷款，提供交通援助，儿童托管服务等各种支持性服务。

　　这表明，各州在改革其福利制度时所具有的选择是多种多样的，州政府在制定满足本州特殊的或者特定的福利需求时可以有更多的选择。将联邦和州的福利权重新分配以后各州可以按照自己的经济和文化需要因地制宜的进行改革。

　　改革后的社会福利政策产生了积极的后果，但是还有不足之处。首先，改革之后的福利政策面临的最大问题是资本主义经济总是动荡不定。“个人责任和就业机会法”是在经济状况非常好的情况下通过的，并取得很大成功。然而，2000 年以来，美国经济动荡不安，贫困率上升，需要救助的家庭不断上升。其次，脱离福利的人就业机会并不多，为福利接受者提供的支持性服务非常薄弱，如果贫困家庭按照这种模式生活下去的话，贫困问题根本得不到解决。最后，政府对评估福利项目的数据匮乏。1996年《个人责任与就业机会协调法》通过以后，国会以“贫困家庭临时补助”取代了“抚养未成年子女家庭援助”，这就需要各州大量收集和报告福利接收者的在册人数、福利开支、人口比例、工作保持情况、非婚生育率，以及其他统计数据。然而，政府往往不能对这些数据作出准确的统计与评估。

　　4 结语

　　《个人责任与就业机会法》对美国福利制度和低收入群体产生了重大影响。它从基本理念和政策制定上改变了美国解决贫困的方法，就业取代现金救助成为未来美国福利的发展方向。王颖认为:“美国福利政策变革的一个更深层次的影响是促使贫穷治理模式的转型，即形成了具有约束和惩罚为特征的新的贫穷治理模式。”［10］这种福利模式的一个后果就是美国福利改革在培训福利接受者努力工作和承担个人责任方面取得了显着成功。但是它也把大量的美国福利接受者抛入廉价劳动力市场，使他们陷入一个无法自拔的循环陷阱。有效的社会福利政策应该强调更全面的家庭政策，而不仅仅是福利政策。强调家庭政策，从本质上说是一种帮助中低收入的家庭通过进行财务储备、购置房屋、接受教育和培训、创办企业等长期性的投资，来远离贫困状况并实现自给自足的贫困政策。

　　参考文献:

　　［1］ 黄安年． 克林顿政府改革美国家庭福利保障的对策［J］． 美国研究，1997( 2) :87 －104．

　　［2］ 刘杰． 90 年代美国的预算危机与社会保障体制困境［J］． 国际观察，1997( 5) :24 －26．

　　［3］ 陶坚． 克林顿向福利制度举起板斧［J］． 世界知识，1993( 10) : 20 － 23．

　　［4］ 黄安年． 当代美国社会保障政策［M］． 北京: 中国社会科学出版社，1998:258 －267．

　　［5］ 哈瑞尔·罗杰斯． 美国的贫困与反贫困［M］． 北京: 中国社会科学出版社，2010:39 －162．

　　［6］ 马丁·费尔德斯坦． 20 世纪 80 年代美国社会政策［M］． 北京: 经济科学出版社，2000:657．

　　［7］ 岳西宽，张卫星． 美国历届总统就职演说［M］． 北京:中央编译出版社，2001:359:359．

　　［8］ 乔纳森·休斯，路易斯·P·凯恩． 美国经济史( 第 7版) ［M］． 北京: 北京大学出版社，2011:664．

    ［9］ 哥斯塔·艾斯平·安德森． 福利资本主义的三个世界［M］． 北京: 商务印书馆，2010:197．

　　［10］ 王颖． 美国福利政策改革和贫困治理模式演进———基于新自由家长主义治理视角［J］． 东北大学学报( 社会科学版) ，2013( 4) :386 －391．